韓大元中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)

張恒山中央黨校政法部主任

原標(biāo)題：依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)

憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程。60年前，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)第一部憲法，為年輕的共和國(guó)奠定了法制基礎(chǔ)。

1982年12月，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了現(xiàn)行的憲法。30多年發(fā)展歷程證明，憲法是推動(dòng)國(guó)家發(fā)展進(jìn)步，人民創(chuàng)造幸福生活的根本法制保證。依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。

黨的十八大提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須全面貫徹實(shí)施憲法。十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，要健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。

黨的十八屆四中全會(huì)即將召開(kāi)，人們期盼會(huì)議對(duì)全面貫徹實(shí)施憲法、維護(hù)憲法權(quán)威，提出新要求、作出新部署。

下周召開(kāi)的十八屆四中全會(huì)，將研究全面推進(jìn)依法治國(guó)。這是黨的中央委員會(huì)全會(huì)首次將法治作為主題。

中共中央總書(shū)記習(xí)近平指出，憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。

如何讓?xiě)椃ㄓ行?shí)施？中央已給出方向：要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)。

專(zhuān)家認(rèn)為，三中全會(huì)提出要“健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序”，四中全會(huì)應(yīng)該制定憲法監(jiān)督機(jī)制和程序的具體方案。 新京報(bào)首席記者關(guān)慶豐

憲法權(quán)威

習(xí)近平：一切違憲行為必須追究

2012年12月4日，當(dāng)選中共中央總書(shū)記僅20天，習(xí)近平就在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上發(fā)表講話(huà)，重申憲法高于一切。

習(xí)近平說(shuō)，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究，要“深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教訓(xùn)”。

在中央黨校政法部主任張恒山看來(lái)，剛剛接任中共中央總書(shū)記的習(xí)近平，通過(guò)憲法紀(jì)念大會(huì)上的講話(huà)闡述了他的執(zhí)政思想。

張恒山向新京報(bào)記者表示，新中國(guó)歷史上有過(guò)脫離憲法的時(shí)期，權(quán)力不受約束，引發(fā)的教訓(xùn)特別深刻。

十八大以來(lái)，維護(hù)憲法權(quán)威被高層多次提及。

2013年2月，中共中央政治局進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)，內(nèi)容是全面推進(jìn)和依法治國(guó)。習(xí)近平指出，要加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。

2013年11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)再次提到，要維護(hù)憲法法律權(quán)威，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

今年7月，中央在宣布中央政治局前常委周永康被立案審查的同時(shí)，公布了四中全會(huì)的主題——全面推進(jìn)依法治國(guó)。

中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓大元接受媒體采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，國(guó)家治理的基礎(chǔ)是憲法，憲法是依法治國(guó)的基礎(chǔ)，所以我們談依法治國(guó)也好，推進(jìn)法治中國(guó)也好，最核心的是要通過(guò)憲法來(lái)治理。

憲法監(jiān)督

學(xué)者建議制定憲法監(jiān)督具體方案

“憲法是國(guó)家的根本大法，這個(gè)說(shuō)法一直在提，但實(shí)施起來(lái)比較困難，原因是沒(méi)有完備的違憲審查制度。要實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)的‘憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施’，四中全會(huì)應(yīng)該落實(shí)憲法監(jiān)督的問(wèn)題。”一位法學(xué)專(zhuān)家對(duì)新京報(bào)記者說(shuō)。

有多名受訪(fǎng)學(xué)者注意到，十八大以來(lái)，高層已經(jīng)明確提出憲法監(jiān)督的路徑。

在現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平說(shuō)，全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。

張恒山認(rèn)為，這表明中央已經(jīng)明確憲法和法律的監(jiān)督主體，就是由全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)承擔(dān)。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的全面改革方案提出，“要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平”。

“除了健全憲法監(jiān)督機(jī)制，期望四中全會(huì)上提出探索憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。”中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)焦洪昌建議。

中國(guó)社科院榮譽(yù)學(xué)部委員、法學(xué)研究所研究員李步云回憶，2003年他曾提議設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)。

當(dāng)時(shí)的建議是，全國(guó)人大現(xiàn)有9個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，再加1個(gè)憲法監(jiān)督委員會(huì)，委員可以由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)的委員和最有水平的法學(xué)家組成，規(guī)定所有公民、社會(huì)組織都有權(quán)提起違憲審查，由憲法監(jiān)督委員會(huì)審查和提出意見(jiàn)，報(bào)告全國(guó)人大常委會(huì)，最后由常委會(huì)討論決定是否違憲。這一想法尚未實(shí)現(xiàn)。

多名受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，三中全會(huì)提出要“健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序”，四中全會(huì)應(yīng)該制定憲法監(jiān)督機(jī)制和程序的具體方案。

依憲執(zhí)政

黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)

十屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇此前接受新京報(bào)采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，在起草1982年憲法過(guò)程中，時(shí)任憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真堅(jiān)持把各政黨和一切國(guó)家機(jī)關(guān)“都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”寫(xiě)入憲法。彭真說(shuō)，憲法中規(guī)定的“各政黨”當(dāng)然包括我們黨，并且首先是我們黨。

在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平提出，依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

“政治家具有政治決策權(quán)，他們的憲法意識(shí)和憲法觀念對(duì)推進(jìn)國(guó)家的法治建設(shè)具有更大的推動(dòng)作用。”焦洪昌撰文指出，“從這種意義上來(lái)說(shuō)，政治家的憲法意識(shí)和守憲意識(shí)，是一個(gè)國(guó)家法治建設(shè)中的重中之重”。

有專(zhuān)家稱(chēng)，當(dāng)前有些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)不強(qiáng)，黨委直接插手行政、司法。

在中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平說(shuō)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，始終對(duì)憲法法律懷有敬畏之心，牢固確立法律紅線(xiàn)不能觸碰、法律底線(xiàn)不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

除了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)調(diào)憲法法律權(quán)威，執(zhí)政黨從2012年7月起集中清理黨內(nèi)法規(guī)，使黨規(guī)符合憲法和法律。

新華社報(bào)道稱(chēng)，中國(guó)共產(chǎn)黨首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)。1978年以來(lái)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將作出修改。被廢止和宣布失效的原因，是同現(xiàn)行憲法和法律不一致。

中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓大元接受媒體采訪(fǎng)指出，依法治國(guó)要回到憲法上，一切跟憲法相抵觸的黨的政策都是沒(méi)有效力的。

“共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的執(zhí)政行為，既要按照黨章、黨規(guī)辦事，更要按照憲法和法律辦事。”國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任胡建淼表示。

據(jù)報(bào)道，這次清理工作將于2014年12月底前全部完成。

憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程。依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。 ——摘自2012年12月4日習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話(huà)

“法治中國(guó)的基礎(chǔ)是維護(hù)憲法權(quán)威”

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)韓大元表示，樹(shù)立憲法權(quán)威是國(guó)家治理方式法治化的基本出發(fā)點(diǎn)

一些高級(jí)干部缺乏憲法自信

記者：我國(guó)憲法發(fā)展面臨哪些新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題？

韓大元：首先，憲法虛無(wú)主義傾向?qū)е聦?duì)憲法文本的普遍不尊重。一是公然違反憲法條文；二是以批評(píng)憲法為習(xí)慣，把改革中存在的問(wèn)題簡(jiǎn)單歸結(jié)到憲法文本上；三是不認(rèn)真對(duì)待憲法文本，遇到問(wèn)題撇開(kāi)憲法；四是雖表面上尊重憲法，但實(shí)際上遠(yuǎn)離憲法，與憲法保持一定“距離”。

第二，公務(wù)員，特別是一些高級(jí)干部的憲法理念脆弱，憲法意識(shí)淡薄，在關(guān)系國(guó)家核心價(jià)值觀與利益問(wèn)題上，缺乏憲法自信，導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值觀的混亂，憲法權(quán)威受損害，社會(huì)上不按照憲法辦事的現(xiàn)象大量存在。

第三，公民的基本權(quán)利救濟(jì)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，社會(huì)整體信任度下降，人權(quán)保障觀念還需要加強(qiáng)。近年來(lái)，越來(lái)越多有關(guān)基本權(quán)利的事例涌現(xiàn)，特別是死刑冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)使民眾失去對(duì)司法的信任，無(wú)法建立穩(wěn)固的社會(huì)信任體系。

第四，憲法自身的實(shí)踐性和審查機(jī)制還需要加強(qiáng)。憲法在社會(huì)生活中的調(diào)整功能沒(méi)有得到有效發(fā)揮，憲法沒(méi)有有效地約束公權(quán)力，公權(quán)力濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，公民基本權(quán)利受到侵犯時(shí)，不能提供及時(shí)有效的救濟(jì)。另外，憲法審查機(jī)制不完善是憲法實(shí)施狀況不理想的根本原因。

法治中國(guó)的核心是“依憲治國(guó)”

記者：憲法權(quán)威與法治中國(guó)是什么關(guān)系？

韓大元：法治中國(guó)的核心是“依憲治國(guó)”、“依憲執(zhí)政”，要通過(guò)憲法治理國(guó)家，把憲法作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)與保障，強(qiáng)調(diào)法治思維，維護(hù)憲法和法律權(quán)威；強(qiáng)調(diào)憲法的教育與普及，形成社會(huì)共識(shí)與凝聚力；強(qiáng)調(diào)司法的公正與獨(dú)立審判權(quán)、檢察權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義；強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利的保護(hù)，用法治解決民生問(wèn)題。

法治中國(guó)是法治國(guó)家建設(shè)的新表述，其基礎(chǔ)是憲法權(quán)威的維護(hù)，法治中國(guó)的實(shí)現(xiàn)方式與保障是憲法的全面實(shí)施。

加強(qiáng)憲法實(shí)施應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

記者：如何樹(shù)立憲法權(quán)威，建設(shè)法治中國(guó)？

韓大元：應(yīng)當(dāng)從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化高度，進(jìn)一步提高對(duì)憲法重要性的認(rèn)識(shí)。樹(shù)立憲法權(quán)威是國(guó)家治理能力提升、治理體系完善、治理方式法治化的基本出發(fā)點(diǎn)。

堅(jiān)持“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。”黨的權(quán)威與憲法權(quán)威是統(tǒng)一的，并不矛盾，要處理好黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系，不能把黨的政策凌駕于憲法和法律之上。

加強(qiáng)憲法實(shí)施，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化憲法監(jiān)督機(jī)制。黨的十八大報(bào)告指出：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：“加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。”

加強(qiáng)憲法實(shí)施，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家核心利益。憲法穩(wěn)定是國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)，要用憲法來(lái)維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，用憲法維護(hù)國(guó)家的核心利益，包括主權(quán)、領(lǐng)土完整、社會(huì)穩(wěn)定、憲法基本制度、國(guó)家統(tǒng)一與可持續(xù)發(fā)展等。

提高公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)。憲法思維是法治思維的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。我們要以憲法思維研究、解決中國(guó)社會(huì)發(fā)展面臨的重大憲法問(wèn)題，以法治思維、法治方式解決各種社會(huì)矛盾。據(jù)新華社

“建議全國(guó)人大設(shè)憲法委員會(huì)”

中央黨校政法部主任張恒山表示，憲法委員會(huì)要有一定的獨(dú)立性，來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施

監(jiān)督憲法實(shí)施三種方式可選

新京報(bào)：三中全會(huì)提出，要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序。你認(rèn)為應(yīng)該采用什么樣的方式有效監(jiān)督憲法實(shí)施？

張恒山：學(xué)術(shù)界認(rèn)為，有三種憲法監(jiān)督方式可以選擇：

一是在現(xiàn)有的各國(guó)家機(jī)構(gòu)之外建立專(zhuān)門(mén)的憲法法院，法國(guó)用的是這種方式。

二是由最高法同時(shí)兼任憲法法院職能，負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施，這類(lèi)似于美國(guó)的司法審查機(jī)制。

三是全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)憲法委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施。

習(xí)近平總書(shū)記曾表示，全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。

我認(rèn)為，在現(xiàn)有體制下，由全國(guó)人大設(shè)立憲法委員會(huì)來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督實(shí)施，這比較可行和符合常理。憲法委員會(huì)要有一定的獨(dú)立性，不僅能監(jiān)督違反憲法的行為，同時(shí)也要對(duì)人大常委會(huì)的立法行為進(jìn)行監(jiān)督。憲法委員會(huì)應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，至少應(yīng)該和常委會(huì)并設(shè)，不應(yīng)該隸屬于常委會(huì)。

新京報(bào)：在全國(guó)人大設(shè)立憲法委員會(huì)，這一方案是否存在制度障礙？

張恒山：不存在制度障礙。這個(gè)設(shè)想沒(méi)有突破現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度，只要通過(guò)修憲就可以實(shí)現(xiàn)。

征地拆遷未經(jīng)法律程序?qū)龠`憲

新京報(bào)：新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在不同場(chǎng)合多次提出，要維護(hù)憲法法律權(quán)威。在黨校給領(lǐng)導(dǎo)干部授課過(guò)程中，你覺(jué)得領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)維護(hù)憲法法律權(quán)威的意識(shí)怎么樣？

張恒山：正像習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上總結(jié)的那樣，公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)還有待進(jìn)一步提高。

有些黨政干部在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的意識(shí)還是不強(qiáng)。舉個(gè)簡(jiǎn)單例子，有些地方的市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)開(kāi)行政辦公會(huì)議，竟然通知法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)來(lái)開(kāi)會(huì)，而且在會(huì)議上讓法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)落實(shí)政府的決策。根據(jù)憲法，“一府兩院”由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。“一府兩院”是平行的關(guān)系，不存在誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)。

政府指揮法院、檢察院，這屬于政府越權(quán)，破壞了基本的憲法原則，在現(xiàn)代法治國(guó)家是絕對(duì)不允許的，但現(xiàn)在還有很多地方這么做。憲法和法律就是在一個(gè)個(gè)具體行為中被破壞的。

新京報(bào)：能否列舉幾個(gè)比較突出的違憲現(xiàn)象？

張恒山：當(dāng)前比較突出的違憲現(xiàn)象，就是地方黨委決定征地拆遷，不經(jīng)必要的法律程序，由政府直接付諸執(zhí)行。

比如，縣委書(shū)記說(shuō)要打通這條斷頭路，但路上有民房，政府可以不經(jīng)過(guò)任何法律手續(xù)，一夜之間把路打通。公民私有財(cái)產(chǎn)受憲法和法律保護(hù)，很多地方搞征地拆遷，沒(méi)有補(bǔ)償和法定征地申報(bào)手續(xù)，就開(kāi)始施工，侵奪公民私有財(cái)產(chǎn)，這是嚴(yán)重的違憲行為。

任何組織個(gè)人都不得有超越憲法的特權(quán)

新京報(bào)：三中全會(huì)提到，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。一年來(lái)，執(zhí)政者怎樣貫徹該原則？

張恒山：過(guò)去一年，主要在反腐敗中體現(xiàn)了這個(gè)原則。堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)。

過(guò)去，我們一直在講“法律面前人人平等”原則，但實(shí)際上無(wú)形中存在“刑不上大夫”的問(wèn)題。

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來(lái)，在反腐敗中，不管什么人，不管級(jí)別多高，不管在位還是退休，只要有腐敗行為，同樣追究法律責(zé)任。比如，周永康案非常突出體現(xiàn)了“法律面前人人平等”的理念，這是現(xiàn)實(shí)政治中的典型案例。 新京報(bào)首席記者關(guān)慶豐